La réforme territoriale de 2025 promettait un Burundi plus efficace et des communes renforcées, avec moins de provinces et une administration plus proche des citoyens. Sur le terrain, le moteur tarde à se mettre en marche. Force est de constater que la réforme reste encore trop théorique et cela soulève une question essentielle : comment rapprocher réellement l’État de la population ? Décryptage d’une réforme ambitieuse freinée par ses propres contradictions.
Réduire les provinces de 18 à 5, fusionner les communes et rapprocher l’administration des citoyens. Sur le papier, la réforme territoriale de 2025 promettait monts et merveilles. Avec le terrain, le contraste est saisissant. Simple problème de transition ou révélateur d’un modèle de décentralisation qui peine à se concrétiser ?
Depuis l’entrée en vigueur du nouveau découpage territorial de juin 2025, le Burundi vit une situation paradoxale. La réforme est présentée comme un tournant historique capable de renforcer la viabilité financière des communes et d’améliorer l’accès aux services publics. Pourtant, dans plusieurs localités, la continuité administrative ressemble davantage à un slogan qu’à une réalité : bureaux fermés, intérims flous, citoyens qui ne savent plus à quelle porte toquer.
Ce décalage entre l’objectif affiché de rapprocher l’administration de la population, et la désorganisation observée renvoie à une question plus profonde : quel type de décentralisation est réellement en place au Burundi ?
La tutelle ?
La théorie distingue plusieurs formes de décentralisation :
- La déconcentration : simple transfert de tâches vers des agents locaux de l’État, sans autonomie réelle.
- La délégation : transfert de compétences à des organismes semi-autonomes.
- La dévolution : forme la plus avancée, où des collectivités élues gèrent vraiment leurs affaires avec des ressources propres.
Le cas burundais est hybride. La Constitution et la loi communale proclament une dévolution, la commune ayant la personnalité juridique, l’autonomie organique et financière. Dans la pratique, l’État central conserve des leviers déterminants. Par exemple, l’administrateur communal est élu mais nommé par décret présidentiel et est rémunéré par le budget de l’État. Ses décisions peuvent être suspendues par le gouverneur ou le ministre de tutelle. Le recours à l’emprunt reste soumis à l’aval du ministère des Finances.
C’est ce que l’Observatoire de l’Action Gouvernementale (OAG) appelait dès 2010 une « décentralisation surveillée ». On donne des pouvoirs, mais on garde les cordons de la bourse et le droit de veto. Cette contradiction n’a pas été résolue par la nouvelle loi communale de 2024.
Entre modernisation et verrous
La loi organique du 17 juin 2024 en la matière a introduit des innovations importantes. Elle renforce la séparation entre l’exécutif communal et le conseil, place les services déconcentrés (santé, éducation, agriculture, …) sous l’autorité de l’administrateur et introduit la budgétisation par programme pour plus d’efficacité. Elle exige également que l’administrateur réside dans sa commune.
Mais en parallèle, elle maintient les mécanismes de contrôle central, c’est-à-dire l’approbation préalable pour certaines décisions, pouvoir de suspension des organes communaux et forte tutelle administrative (gouverneur et ministre de tutelle). Le résultat est qu’on se retrouve avec un exécutif local théoriquement puissant mais dont la pratique est soumise à plusieurs contraintes, donc souvent immobilisé.
Une réforme lancée sans mode d’emploi ?
La fusion des 119 anciennes communes en 42 entités plus vastes devait créer des collectivités plus solides financièrement et capables de générer des économies d’échelle, d’après le projet de loi du découpage. Mais la transition a été rapide et peu préparée.
Les administrateurs sortants ont quitté leurs postes sans cadre clair de réaffectation. Les secrétaires exécutifs assurent l’intérim sans moyens suffisants. Les nouveaux organigrammes ne sont pas entièrement opérationnels et les services de base, comme l’état civil ou la gestion foncière, tournent au ralenti.
Ce vide administratif n’est pas seulement organisationnel. Il traduit l’absence d’appropriation locale d’une réforme pensée principalement au sommet de l’État. Le modèle qui explique le blocage
Si la mise en œuvre patine, c’est parce que la réforme territoriale s’inscrit dans une décentralisation largement verticale. D’abord, les décisions viennent d’en haut et les acteurs locaux n’ont ni été suffisamment préparés ni suffisamment associés. Ensuite, la loi confère de larges responsabilités à l’administrateur sans garantir les équipes, les budgets et les procédures d’installation nécessaires dans les nouvelles communes fusionnées. Enfin, la tutelle administrative, censée encadrer, devient un facteur de ralentissement. Chaque initiative doit remonter pour validation, ce qui décourage l’action locale.
À cela s’ajoute un élément plus structurel : une culture administrative marquée par le centralisme. Les agents continuent de se référer à leur ministère d’origine, les administrateurs hésitent à prendre des initiatives et les citoyens attendent tout de l’État central plutôt que de leur commune.
Les citoyens, premiers perdants
Pour la population, la réforme se traduit concrètement par des démarches plus longues, des interlocuteurs introuvables et une incertitude sur les procédures. Les organisations de la société civile peinent à identifier les autorités compétentes et les agents locaux évoluent dans un climat de démotivation. Le risque est autant politique qu’administratif. Si la décentralisation devient synonyme de désordre, l’opinion publique peut réclamer davantage de centralisation, ce qui irait à l’encontre de l’objectif initial.
Quelle solution ?
Le redécoupage administratif reste une réforme structurelle majeure. Mais son lancement chaotique montre qu’une décentralisation ne se décrète pas uniquement par la loi. Elle suppose une transition planifiée, des moyens humains et financiers bien préparés longtemps avant, une formation des acteurs locaux et une réelle marge d’initiative.
Sans cela, la commune reste un relais administratif de l’État central plutôt qu’un espace de gouvernance locale. Et les citoyens continuent à tourner en rond dans un système censé les rapprocher du pouvoir.