Le 25e Sommet de l’EAC, tenu en mars 2026 à Arusha, devait relancer l’intégration régionale. Entre nominations clés et réformes budgétaires, il a surtout été marqué par l’absence de trois chefs d’État et par l’abaissement du quorum. Derrière ces décisions, se dessinent des tensions internes qui interrogent la gouvernance du bloc et son avenir.
Le 7 mars dernier, le sommet d’Arusha devait sonner comme un nouveau départ pour la CAE. Reporté fin 2025 faute de participants, il s’est finalement tenu dans un climat diplomatique délétère. Si la passation de pouvoir à la tête de l’institution est intervenue comme prévu, avec la nomination du président ougandais Yoweri Kaguta Museveni à la présidence du Sommet et du Tanzanien Stephen Patrick Mbundi au poste de Secrétaire général, ce sont les absents qui ont fait les gros titres. Les présidents Félix Tshisekedi (RDC), Salva Kiir (Soudan du Sud) et Paul Kagame (Rwanda) ont brillé par leur absence, un boycott silencieux qui en dit long sur les fractures traversant le bloc.
Au-delà de ces tensions géopolitiques, le sommet a acté des décisions majeures. Sur le plan financier, les chefs d’État ont validé une nouvelle formule de financement (50% de contributions égales, 50% évaluées), annulé 50% des arriérés des dettes des pays membres sous conditions et transféré la charge de la rémunération des députés de l’Assemblée législative (EALA) à leurs assemblées nationales respectives. Mais la mesure la plus lourde de conséquences pour la gouvernance future de l’institution est sans doute la révision du quorum, désormais fixé aux deux tiers des États partenaires pour tous les organes de décision, là où l’unanimité était auparavant requise. Pour en saisir tous les enjeux, un retour sur l’histoire et la mécanique institutionnelle de cette communauté centenaire est nécessaire.
Entre rêve fédéral et leçons du passé
Selon l’Open Society Foundations, l’idée d’une intégration est-africaine ne date pas d’hier. Elle plonge ses racines dans l’époque coloniale avec la construction du chemin de fer ougandais (1897-1901) et la création d’institutions communes comme l’Office monétaire est-africain (1919). Après les indépendances, obtenues séparément en 1961-1963. Malgré le rêve fédéraliste de Julius Nyerere, la première CAE est officiellement créée en 1967. Elle s’effondre dix ans plus tard, en 1977, victime de l’absence d’engagement politique fort, de la répartition inégale des bénéfices et des divergences idéologiques entre ses membres.
La CAE actuelle, dite « CAE II », est le fruit d’une longue renaissance. Le Traité de 1999, signé par le Kenya, la Tanzanie et l’Ouganda, marque le début d’une cinquième phase d’intégration, apprenant des erreurs du passé. Le Burundi et le Rwanda la rejoignent en 2007, suivis du Soudan du Sud en 2016, de la RDC en 2022 et de la Somalie en 2023. L’objectif affiché est ambitieux : passer de l’union douanière (2005) au marché commun (2010), puis à l’union monétaire, pour aboutir à une Fédération politique.
Une mécanique décisionnelle complexe mise à rude épreuve
Pour atteindre ces objectifs, la CAE s’est dotée d’une architecture institutionnelle sophistiquée. Au sommet de la pyramide, le sommet des chefs d’État est l’organe suprême. Il est secondé par le Conseil des ministres, principal organe décisionnel, et par divers comités sectoriels, le secrétariat, la cour de justice (CJAE) et l’Assemblée législative (EALA).
La règle d’or de cette mécanique est le consensus. En théorie, comme nous le dit encore une fois l’Open Society Foundations en 2016, toute décision requiert l’accord de tous les États partenaires, ce qui confère de fait un droit de veto à chacun. En pratique, cette règle a souvent paralysé l’institution, conduisant à l’émergence de coopérations renforcées, dites de « géométrie variable ». Le Kenya, l’Ouganda et le Rwanda ont ainsi formé une « coalition de volontaires » pour accélérer des projets (infrastructures, visas uniques) face à la frilosité supposée de la Tanzanie et du Burundi, une pratique qui, bien que prévue par le traité, a ravivé les tensions et le sentiment de marginalisation.
L’abaissement du quorum : solution pragmatique ou aveu de faiblesse ?
C’est dans ce contexte de blocage chronique qu’intervient la décision du 25e sommet de réviser les règles de quorum. Fin 2025, l’impossibilité de réunir les huit chefs d’État avait conduit au report du sommet, symptôme d’une « crise de régime » aiguë. Les raisons invoquées étaient multiples, entre autres tensions politiques et sécuritaires (conflit dans l’est de la RDC opposant Kinshasa à Kigali via le M23, méfiance Burundi-Rwanda), priorités internes (échéances électorales) et crise financière (arriérés de paiement de certains États).
Désormais, le quorum est fixé aux deux tiers des États partenaires. Une lecture pragmatique y verrait une sage décision pour éviter la paralysie de l’institution. Dans un bloc élargi à huit membres aux agendas politiques et diplomatiques souvent conflictuels, exiger l’unanimité pour siéger relevait de l’utopie. Cette réforme permettrait à la CAE de fonctionner malgré les absences de circonstance, garantissant une continuité institutionnelle.
Cependant, une lecture plus critique y décèle un aveu d’échec et un dangereux précédent. En abaissant le quorum, le sommet entérine l’idée que l’unanimité et la cohésion politique ne sont plus la norme. Cette mesure, prise en l’absence de trois chefs d’État, dont deux directement impliqués dans le conflit congolais, peut être perçue comme une manière de gouverner « sans » eux, affaiblissant ainsi leur poids dans le jeu régional. Elle risque de banaliser l’absence et d’institutionnaliser une intégration à plusieurs vitesses, non plus par choix pour l’efficacité, mais par défaut d’unité. Si les décisions majeures peuvent être prises sans les parties prenantes d’un conflit, comment espérer une résolution collective de ce même conflit ?
La CAE à la croisée des chemins
Le défi de la CAE dépasse largement la question du quorum. Le bloc régional est aujourd’hui traversé par des forces centrifuges puissantes qui rappellent les causes de l’effondrement de 1977. La crise sécuritaire en RDC est devenue le théâtre de rivalités par procuration, avec des accusations mutuelles de soutien aux groupes armés entre Kinshasa et Kigali, compliquant les efforts de médiation des processus de paix de Nairobi et Luanda.
Parallèlement, des différends bilatéraux persistent ou resurgissent : tensions commerciales entre le Kenya et la Tanzanie, bras de fer diplomatique passé entre Kigali et Kampala, relations glaciales entre le Rwanda et le Burundi. Même la Tanzanie, longtemps perçue comme un pilier de stabilité, adopte des mesures jugées contraires à l’esprit communautaire (restrictions pour les petits commerçants, expulsion d’un ex-ministre kényan). L’absence d’une voix commune lors de cérémonies officielles, comme l’investiture du président tanzanien, illustre cette perte de cohésion politique.
Pourtant, le paradoxe est que le potentiel de la CAE n’a jamais été aussi grand. Avec l’adhésion de la RDC, le bloc s’étend désormais de l’océan Indien à l’océan Atlantique, contrôlant des ressources naturelles inestimables. La langue swahili constitue un ciment culturel unique en Afrique. Des projets d’infrastructure structurants (chemin de fer, centrale de Rusumo) avancent et la région gagne en influence via l’organisation de grands événements sportifs et technologiques (CAN 2027, championnats du monde de cyclisme). La Vision 2050 de la CAE elle-même, telle que présentée par son secrétariat, projette une région transformée, à revenu intermédiaire, sûre et politiquement unie, consciente des défis à relever concernant la pauvreté, les infrastructures, l’industrialisation, le capital humain.
Du « business as usual » ?
Le 25e sommet d’Arusha restera comme un moment charnière. En abaissant le quorum, la CAE a choisi le pragmatisme pour survivre à ses propres divisions. Mais cette réforme, aussi nécessaire soit-elle pour débloquer l’institution, agit comme un révélateur. Elle officialise l’ère du « business as usual » dans un contexte de désunion politique profonde.
La CAE se trouve aujourd’hui face à un miroir. D’un côté, son histoire centenaire et ses réalisations tangibles lui offrent un capital de légitimité et un avenir radieux, théorisé par la Vision 2050. De l’autre, elle semble répéter les schémas du passé : rivalités d’ego, nationalismes économiques et incapacité à résoudre collectivement les crises sécuritaires internes. Le véritable défi n’est plus seulement technique (financer l’intégration) ou institutionnel (fixer un quorum), il est profondément politique.
La révision du quorum permet à la machine de tourner, même à vide. Mais pour que le rêve d’une fédération politique se réalise, il faudra plus qu’une simple majorité des deux tiers. Il faudra restaurer la confiance. Sans un engagement sincère des huit capitales à dépasser leurs calculs nationaux et à s’asseoir autour d’une même table, la CAE risque, comme le suggère cet analyste, « de n’être qu’un espace relié par des routes commerciales… mais irrémédiablement séparé par tout le reste ».
La gouvernance à quorum réduit ne doit pas devenir la norme d’une communauté qui avance sans tous ses membres, mais bien le levier pour les y ramener.