Présentés comme des alternatives rapides, accessibles et conciliatrices aux tribunaux, les mécanismes de recours non judiciaires occupent une place importante dans la gestion des conflits au Burundi. Mais ont-ils réellement les moyens d’influencer les décisions et de réparer les injustices ? L’analyse du cas de l’Ombudsman met en lumière des institutions utiles sur le papier, mais dont l’impact reste largement dépendant de la volonté politique.
Lors de sa conférence de presse du 30 décembre 2020, le Président Évariste Ndayishimiye s’est interrogé publiquement sur la pertinence de l’institution de l’Ombudsman dans un pays dirigé par un « gouvernement bienveillant, responsable et laborieux ». Dans son raisonnement, un État capable d’assurer lui-même l’équité et la justice pour tous ses citoyens ne devrait pas avoir besoin d’un médiateur entre la population et les pouvoirs publics.
Derrière cette affirmation se cache une interrogation beaucoup plus large que le seul sort d’une institution. Elle renvoie à la place réelle des mécanismes de recours non judiciaires dans l’architecture institutionnelle burundaise. Sont-ils des instruments efficaces de régulation sociale ou des structures dont l’existence repose davantage sur leur rôle symbolique que sur leur capacité à transformer concrètement les situations d’injustice ? Pour répondre à cette question, il faut d’abord comprendre ce que recouvrent ces recours non judiciaires et le rôle qu’ils sont censés jouer.
Une justice parallèle pensée pour rapprocher l’État des citoyens
Le Burundi ne repose pas uniquement sur les cours et tribunaux pour résoudre les différends. Il existe tout un ensemble de mécanismes qui permettent aux citoyens de chercher réparation sans entrer dans la lourdeur et les coûts d’une procédure judiciaire classique.
Le Conseil des notables de colline, par exemple, s’inscrit dans une logique de proximité. Il traite des conflits du quotidien en privilégiant la conciliation et la restauration de l’équilibre social. La Commission nationale indépendante des droits de l’homme (CNIDH) offre une voie de recours aux victimes de violations des droits humains, tandis que le Conseil national de la communication (CNC) intervient dans la régulation du secteur médiatique. L’Ombudsman, quant à lui, est censé servir d’interface entre l’administration et les citoyens.
Sur le plan théorique, ces mécanismes présentent des avantages évidents. Ils permettent de gagner du temps, d’éviter les frais liés aux procédures judiciaires et de privilégier des solutions négociées plutôt que des décisions imposées. Ils participent aussi à une vision plus sociale de la justice, où la réparation du lien entre les parties compte autant que la sanction. Mais cette promesse d’une justice accessible et conciliatrice se heurte rapidement à la question centrale des moyens réels dont disposent ces institutions.
L’Ombudsman, héritier des Bashingantahe
L’institution de l’Ombudsman est née dans le contexte des négociations de paix d’Arusha. Elle porte en elle une ambition forte : rétablir la confiance entre les citoyens et l’État dans une société marquée par les crises.
Même si le concept est d’origine étrangère, il trouve un écho profond dans la tradition burundaise des Bashingantahe, ces figures reconnues pour leur intégrité morale et leur capacité à trancher les conflits avec équité. L’Ombudsman devait incarner, à l’échelle de l’État, cette autorité morale capable d’écouter les plaintes, d’enquêter sur les abus et de favoriser des solutions justes.
Dans les textes, ses missions sont vastes. Il peut enquêter sur les dysfonctionnements de l’administration, jouer le rôle de médiateur, observer le fonctionnement des institutions et proposer des réformes. Il peut même saisir la Cour constitutionnelle lorsqu’il estime qu’une loi pose problème. Cette architecture juridique donne l’image d’une institution puissante. Pourtant, dans la pratique, son pouvoir reste essentiellement fondé sur la persuasion.
Le poids des recommandations face à la logique du pouvoir
L’Ombudsman ne prend pas de décisions contraignantes. Il formule des recommandations et compte sur la bonne foi des autorités pour leur mise en œuvre. Lorsqu’une administration refuse de s’y conformer, sa marge de manœuvre est extrêmement réduite. La publication de ses conclusions devient alors sa principale forme de pression.
Ce fonctionnement repose sur une condition implicite : l’existence d’une culture institutionnelle dans laquelle l’autorité morale suffit à produire des effets concrets.
Dans un contexte où les rapports de force politiques restent déterminants, cette condition est loin d’être toujours réunie. L’institution se retrouve ainsi dans une position paradoxale. Elle est chargée de corriger des injustices sans disposer du pouvoir d’imposer leur correction.
Une institution prise dans les chevauchements
La question de son efficacité est également liée à la multiplication d’organes ayant des missions similaires. La coexistence avec la CNIDH, qui reçoit elle aussi des plaintes et mène des enquêtes sur les violations des droits humains, crée une confusion dans les rôles et dilue les moyens.
La volonté de rapprocher l’Ombudsman de la population en décentralisant ses services entre également en concurrence avec les mécanismes locaux de médiation comme le Conseil des notables de colline.
Au lieu de renforcer l’accès à la justice, cette superposition d’institutions peut produire l’effet inverse : elle rend le système moins lisible pour les citoyens.
Un bilan difficile à objectiver
Sur le plan formel, l’Ombudsman bénéficie d’un statut élevé et d’une autonomie financière. Mais l’indépendance ne se décrète pas uniquement dans les textes. Elle se construit aussi dans la perception qu’ont les citoyens et les acteurs politiques de l’institution.
Dans un contexte marqué par une forte politisation de la vie publique, l’apparence d’un lien avec le pouvoir suffit à fragiliser l’autorité morale nécessaire à l’exercice de la médiation. L’institution se retrouve alors face à un défi majeur : convaincre qu’elle peut arbitrer de manière équitable des conflits impliquant l’État, tout en étant elle-même issue d’un processus de nomination politique.
L’évaluation de l’action de l’Ombudsman reste un exercice complexe. Les rares analyses disponibles proviennent souvent de l’institution elle-même. En 2022, le média Iwacu évoquait un bilan controversé, contesté par une partie de la classe politique et de la société civile. Cette absence d’évaluation indépendante empêche de mesurer avec précision l’impact réel de ses interventions.
Des institutions utiles, mais à l’influence limitée
Le cas de l’Ombudsman permet de tirer une conclusion plus large sur les mécanismes de recours non judiciaires au Burundi. Leur existence répond à un besoin réel : offrir aux citoyens des voies de règlement des différends plus accessibles et plus rapides que les tribunaux. Ils jouent un rôle d’apaisement social et peuvent, dans certains cas, aboutir à des médiations réussies. Mais leur influence reste structurellement limitée par l’absence de pouvoir contraignant, par les chevauchements institutionnels et par une indépendance qui demeure fragile dans la pratique.
La question n’est donc pas de savoir s’il faut les supprimer. Elle est de déterminer si l’on veut leur donner les moyens d’exister comme de véritables instruments de justice ou les maintenir dans un rôle essentiellement symbolique. Car sans capacité réelle d’imposer leurs conclusions, ces institutions continueront à dépendre de la volonté politique des mêmes acteurs qu’elles sont censées réguler.