Entre 2019 et 2021, près de 58 milliards de francs burundais ont été mobilisés pour financer les coopératives collinaires, dans le but de transformer chaque colline en un pole de production, de prospérité et d’autonomie économique. Sept ans plus tard, les résultats peinent encore à convaincre. Si certains pays ont fait des coopératives un puissant moteur de développement local, quelles leçons peut tirer le Burundi de ces expériences qui ont fait preuve de succès ? Éclairage avec un économiste rural.
Retour en 2019. Le gouvernement décide d’allouer 10 millions de BIF à chacune des 2 911 coopératives collinaires. L’opération est inscrite dans le budget de l’État sous l’intitulé « Appui aux projets de développement des coopératives collinaires » pour un montant de 30,02 milliards de BIF. L’année suivante, l’effort est reconduit pour 29,11 milliards de BIF.
Sur le papier, le mécanisme est vertueux. Les coopératives reçoivent un financement, développent leurs activités, génèrent des revenus, remboursent progressivement les fonds reçus, puis ces remboursements servent à financer de nouvelles coopératives. Ce que les économistes appellent : un fonds rotatif.
Quand les milliards cessent de tourner
Les premiers rapports administratifs confirment que la stratégie fonctionne. Plus de 60 % des coopératives déclarent des bénéfices. À peine 30 % boitent et 8 % annoncent des pertes. Pourtant, un chiffre manque. Celui des remboursements. La Cour des comptes s’y est penchée en 2022. Son audit de performance révèle que, dans plusieurs communes, aucun remboursement n’avait été enregistré, et certains comptes bancaires destinés à recevoir ces remboursements n’avaient même jamais été ouverts. Les chiffres présentés devant l’Assemblée nationale en 2023 confirment cet audit. Sur près de 58 milliards de BIF déjà décaissés, seulement 1,169 milliard avait été remboursé. Un taux de recouvrement de 2,01 %. Près de 98 % des fonds publics injectés ne sont toujours pas revenus dans les caisses de l’État. Le fonds rotatif où les remboursements devaient permettre de financer d’autres initiatives sans solliciter continuellement le budget national tombe à l’eau.
Face à l’échec, qu’ont fait les pays qui ont réussi et que le Burundi n’a pas encore réussi à faire ?
Une coopérative n’est pas un projet, c’est une entreprise
L’expérience des coopératives laitières Amuls en Inde montre qu’une coopérative n’est pas une politique publique. C’est une entreprise. Elle ne crée de la richesse que si elle vend un produit et répond à une demande. L’État indien a identifié le problème du marché du lait, et a créé les coopératives pour le résoudre. Il n’a pas commencé par distribuer massivement de l’argent aux éleveurs, mais a financé les infrastructures que les producteurs ne pouvaient pas construire seuls. Des centres de collecte jusque dans les villages, des laboratoires de contrôle qualité, des chaînes de froid, des usines de transformation et un réseau national de commercialisation. Les agriculteurs, eux, apportaient leur propre capital et assumaient la gestion de leur entreprise collective.
Au Burundi, le schéma a été inverse. Le pays a créé les coopératives, a débloqué les financements, puis a cherché quelle activité développer. Cette inversion de la démarche a conduit les coopératives à exercer les mêmes activités dans une même commune, sans étude de marché, sans spécialisation et sans véritable stratégie commerciale. Certaines se sont lancées dans le maïs, d’autres dans le riz, l’élevage ou le petit commerce, mais sans toujours disposer des compétences techniques, des débouchés ou des infrastructures nécessaires pour transformer ces activités en entreprises rentables.
L’argent public ne remplace pas l’engagement des membres
Le succès spectaculaire des coopératives SACCO kényanes ne repose pas d’abord sur l’argent de l’État. Il repose sur l’épargne des membres. Chaque adhérent contribue au capital de son institution. Quand l’argent est celui des membres, chacun surveille les dépenses, exige des comptes et réclame des résultats. Au Burundi, la situation est différente. Le capital de départ est venu essentiellement de l’État. Psychologiquement, ce qui appartient à tout le monde finit parfois par ne sembler appartenir à personne. Et, lorsqu’aucun acteur ne se sent véritablement propriétaire des ressources, la discipline financière s’affaiblit progressivement.
Sans gouvernance, la confiance disparaît
Au fil des enquêtes du FONIC, une même remarque revient chez de nombreux membres de coopératives Sangwe. Les décisions sont souvent concentrées entre quelques responsables. Les assemblées générales sont parfois des formalités, les informations financières circulent peu et les membres ordinaires peinent à exercer un véritable contrôle.
Au Rwanda, avec les coopératives caféières, les financements publics n’étaient accessibles qu’aux coopératives démontrant une gouvernance solide, une comptabilité transparente et un fonctionnement démocratique. Au Ghana avec les coopératives cocotiers, les organisations de producteurs évoluent dans un environnement où les audits, les règles comptables et les mécanismes de contrôle constituent des conditions d’accès aux financements publics.
Produire ne suffit pas
Enfin, produire ne suffit pas. Le cas de l‘Éthiopie en offre une démonstration remarquable. Le gouvernement a rapidement compris que des milliers de petites coopératives dispersées ne disposaient pas de la taille critique nécessaire pour investir dans des entrepôts modernes, des unités de transformation ou des capacités d’exportation. Plutôt que de financer isolément chaque coopérative, il a favorisé la création d’unions de coopératives capables de mutualiser les investissements et de négocier avec les acheteurs internationaux.
Cette logique manque encore au Burundi. Dans plusieurs coopératives, les producteurs savent produire, mais ils vendent encore des matières premières peu transformées, dans des marchés fragmentés, souvent dominés par les intermédiaires.
Les pays qui ont réussi n’ont pas construit leur prospérité en distribuant durablement des capitaux publics. Ils ont construit des institutions, des marchés, des infrastructures et des règles qui permettent aux coopératives de créer de la richesse sans dépendre en permanence de l’État. C’est probablement à cette condition que les milliards investis cesseront d’être une dépense publique pour devenir, enfin, un investissement productif.